EL CASO «PAMI» Y LOS LÍMITES DEL CONTROL CONSTITUCIONAL

La Justicia Federal de Mendoza ordenó al PAMI restituir los medicamentos a las afiliadas y afiliados de todo el país, una medida excepcional que corre los límites del control de constitucionalidad.

Escribe: Paula Ballesty

En Argentina, el Poder Judicial rara vez actúa como garante de justicia social. Su lógica estructural es corporativa, más inclinada a conservar privilegios que a reparar desigualdades. Sin embargo, el reciente fallo del Juzgado Federal Nº 2 de Mendoza, que restituyó la cobertura total de medicamentos para todos los afiliados del PAMI, constituye una excepción con valor paradigmático.

En este caso, un juez rompió la pasividad del sistema judicial y, frente a la ausencia del Poder Ejecutivo, intervino para restablecer un derecho social esencial. Lo hizo sobre la base de un andamiaje jurídico sólido, pero aplicándolo con una audacia institucional poco frecuente.

El 24 de octubre de 2025, el juez Pablo Oscar Quirós, titular del Juzgado Federal Nº 2 de Mendoza, ordenó al PAMI restituir la gratuidad total de los medicamentos para todos sus afiliados en el país, suspendiendo las resoluciones 2431/2024 y 2537/2024 del Instituto que habían reducido la cobertura plena. La presentación fue realizada por la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), que denunció un retroceso en materia de derechos sociales.

Así, la Justicia Federal de Mendoza frenó la motosierra del ajuste con un movimiento tectónico en el derecho constitucional argentino.

El magistrado no solo hizo lugar al reclamo, sino que extendió los efectos de la medida cautelar a toda la Argentina: lo que comenzó como un amparo provincial se convirtió en una resolución de alcance nacional.

El fallo rompió con la lógica clásica del control judicial inter partes y produjo un efecto de alcance nacional, beneficiando a millones de jubilados y pensionados, lo que podría calificarse como un efecto “erga omnes”, que socava la frontera clásica del control de constitucionalidad.

La salud —un derecho social esencial— fue tratada como un bien colectivo cuya fragmentación sería insensible si se limitara a litigios individuales.

Los alcances de la resolución

La medida suspendió a nivel nacional las resoluciones del PAMI (Nº 2431/2024 y Nº 2537/2024) que habían reducido la cobertura de medicamentos gratuitos para jubiladas/os y pensionadas/os.

Además, restituyó la provisión del 100 % de los medicamentos esenciales a todos los afiliados, sin trámites burocráticos y reconoció la legitimación activa de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH) para actuar colectivamente y reclamar efectos nacionales.

El fundamento central del fallo radica en que las resoluciones suspendidas vulneran el derecho humano a la salud, de jerarquía constitucional, especialmente en el caso de las personas mayores que merecen “una protección especial e integral”.

La cuestión jurídica central: del inter partes al efecto colectivo

Lo que hace singular al caso PAMI es el fallo del juez Quirós, que introduce movimientos jurídicos inéditos claves:

• Extiende una medida cautelar —instrumento provisorio— al conjunto de los afiliados del país. Es decir; amplía los efectos de una medida cautelar (no de la sentencia), transformando el litigio en una decisión con impacto nacional inmediato.
• Reconoce legitimación activa a la APDH, una Asociación Civil de derechos humanos, consolidando el rol del litigio colectivo en materia sanitaria, reforzando la dimensión social del derecho.
• Reacciona ante políticas regresivas, donde el Poder Judicial asume un papel de garante sustituto frente a la omisión estatal.
• Reinterpreta el control difuso como un instrumento de justicia social, sin perder su fundamento constitucional.

El control de constitucionalidad en Argentina y la evolución jurisprudencial

Resulta importante entender cómo es el control de constitucionalidad en la Argentina y su evolución jurisprudencial, para comprender la excepcionalidad de esta medida judicial.

Nuestro país adopta un sistema de control difuso de constitucionalidad, inspirado en el modelo norteamericano: cualquier juez puede declarar la inconstitucionalidad de una norma, pero sus efectos son, en principio, inter partes, es decir, limitados a quienes participaron en el litigio.

Este diseño implica que, aunque una norma sea declarada inconstitucional, su alcance no se extiende automáticamente a terceros que no son parte en el proceso. Eso mantiene la lógica de litigio individual y la división entre poderes

Este principio fue consagrado desde los casos “Sojo” (1887) y “Municipalidad de la Capital c. Elortondo” (1888) y reiterado durante más de un siglo como mecanismo de equilibrio entre los poderes del Estado.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha ido ensanchando progresivamente los márgenes de ese control en situaciones que involucran derechos de incidencia colectiva o sociales esenciales.

Por ello, el camino hasta la resolución de Quirós no fue improvisado: la jurisprudencia argentina lleva más de dos décadas empujando los límites del control difuso.

Algunos de los “leading cases” que anticiparon el fallo del PAMI son:

“Asociación Benghalensis c/ Estado Nacional” (CSJN, 2000)

Se reclamaba el acceso a tratamientos contra el VIH. Si bien el amparo fue interpuesto por una Asociación Civil, los efectos beneficiaron a todos los pacientes con VIH del país. Fue un caso de impacto colectivo en materia de salud.

“Mendoza, Beatriz c/ Estado Nacional” (CSJN, 2008)

Abordaba la contaminación del Riachuelo. La Corte dictó una sentencia estructural, con un programa de cumplimiento y monitoreo continuo. No sólo ordenó reparar el daño individual, sino también implementar políticas públicas ambientales para toda la cuenca.

“Halabi, Ernesto c/ P.E.N.” (CSJN, 2009)

Reconoció tres categorías de derechos y admitió la legitimación colectiva cuando existen intereses individuales homogéneos. Sentó las bases del amparo colectivo, aunque sin otorgar efectos generales automáticos.

“PADEC c/ Swiss Medical” (CSJN, 2015)

Confirmó la legitimación de asociaciones de consumidores. La Corte ordenó a la empresa abstenerse de modificar unilateralmente los contratos de todos sus afiliados, no solo los que litigaron, consagrando la representación de asociaciones de consumidores frente a abusos contractuales.

Cada uno de estos fallos amplió el margen del juez frente al Estado. Pero el caso PAMI da un paso más: traslada esa lógica a una cautelar, sin sentencia definitiva, y la proyecta sobre millones de personas.

El constitucionalismo social

El fallo del PAMI no rompe con el modelo de control constitucional, pero tensiona sus límites al máximo, a partir de una medida cautelar inter partes que terminó actuando como una sentencia estructural con efectos erga omnes.

No es el primer caso con efectos colectivos: el efecto erga omnes sigue siendo excepcional, no regla, pero sí el primero en el que un juez federal de primera instancia aplica una medida cautelar de alcance erga omnes en materia de salud y seguridad social.

Eso lo vuelve una excepción cualitativa dentro del sistema difuso: no inventa una doctrina nueva, pero lleva al extremo la lógica jurisprudencial actual, convirtiendo una tutela judicial colectiva en una política pública de hecho.

Por eso, si bien hay antecedentes, este es uno de los más audaces y expansivos, y probablemente el “leading case” contemporáneo en materia de derechos sociales y control de constitucionalidad con efectos generales.

Desde la perspectiva constitucional, el fallo tensiona dos principios: la división de poderes, que reserva al Ejecutivo el diseño de las políticas públicas, y la tutela judicial efectiva, que exige intervención ante violaciones manifiestas de derechos fundamentales.

El fallo lo hace dentro del marco normativo aplicable; artículo 75 inciso 22 C.N. (bloque de constitucionalidad federal), artículo 14 bis C.N. (seguridad social), articulo 43 C.N. (amparo colectivo), la Ley de Amparo 16.986 y la doctrina de la Corte Suprema de Justicia.

El dilema jurídico-político: justicia correctiva o poder sustituto

El fallo mendocino es una reacción defensiva frente a un Estado que abandona su rol.

Las resoluciones del PAMI se inscribían en la lógica de ajuste del gobierno nacional, que transformó la salud pública en variable fiscal. El fallo de Quirós rompió esa ecuación: priorizó la vida sobre la contabilidad.

En un comunicado, la APDH lo celebró como “una respuesta contundente del sistema judicial ante el brutal retroceso en materia de derechos sociales”. Y destacó que el fallo “representa una respuesta clara y contundente del sistema de justicia a medidas gubernamentales que golpean brutalmente a los sectores más vulnerables”

Esta medida demuestra que no hay constitucionalismo auténtico si no se pone al servicio del derecho a la salud y se repara el tejido social roto por las políticas de ajuste, sobre todo en contra de uno de los sectores más desprotegidos y afectados por este Gobierno: los jubilados.

El caso PAMI evidencia que el Poder Judicial argentino —habitualmente corporativo y formalista— puede, en circunstancias extremas, ejercer un acto de reparación colectiva.

Esta decisión rompe con la lógica burocrática e individualista del litigio tradicional: el control de constitucionalidad inter partes cede paso a un control social y expansivo, donde el derecho no se fragmenta en expedientes, sino que se universaliza como bien común.

El fallo democratiza el acceso a la tutela judicial, que exhibe el potencial transformador del control constitucional cuando se apoya en legitimación colectiva, efectos expansivos y derechos sociales esencialmente colectivos.

Sin embargo, hay que decirlo: la regla sigue siendo la inacción. El Poder Judicial, en su mayoría, se mantiene dentro del formalismo, siendo una herramienta al servicio de las políticas regresivas. Por eso, el caso PAMI es una excepción jurídica que actúa donde la política se ausenta y la justicia, por una vez, cumple el mandato del constitucionalismo social.