Por Lucas Arrimada*
Decretos: modelo para desarmar.
“En 1890, el Dr. Julio Herrara y Obes, duodécimo Presidente constitucional del Uruguay, respondía a un amigo que le preguntaba cómo se sentía luego de su acceso a la Presidencia de la República: “Como un gerente de una gran estancia cuyo directorio está en Londres”.
Arturo Jauretche, Manual de Zonceras Argentinas, 1968.
1. Semana a semana se puede ver un nuevo y decepcionante capítulo del conflicto político desatado por los diversos decretos de necesidad y urgencia (DNU) en torno al ya famoso Fondo del Bicentenario, el uso de reservas y la enredada trama abierta por estos. Todo el episodio demostró, una vez más, defectos estructurales del sistema político presidencial que diseñó la reforma constitucional de 1994, a la vez que permite identificar los incentivos y patrones de conducta de las fuerzas políticas en la pugna mediática.
Las reglas de juego y el marco institucional, además de nuestra tradición política, fomentan que los actores políticos tomen posturas obstruccionistas, oportunistas, de alto impacto y que el poder ejecutivo -indiferentemente del color político- sea proclive a ignorar los controles y requisitos para la toma democrática de decisiones. Estas prácticas, producto de tradiciones, incentivos e instituciones suicidas, hacen pensar que este tipo conflictos, no son “una anomalía” argentina, sino una característica sistémica de un marco institucional que permite un juego de suma cero, donde el que obtiene capital político lo logra gracias al daño a su opositor (cuanto más daño, más ganancia) o a su capacidad de incumplir las reglas sin recibir castigo institucional o social. Todo este proceso se observa con independencia al daño colectivo y las perdidas sociales. Mientras la clase política exacerba su conflicto para circular en el sistema político, la sociedad se encuentra excluida, sin capacidad, ni siquiera de reducir los daños sociales de los conflictos de la clase política.
2. Pasado antidemocrático. Nuestro texto constitucional resalta por sus particularidades históricas, sus defectos anti-democráticos y las prácticas políticas destructivas que en lugar de reducir, parece potenciar de forma directa o indirecta.
Lo que resulta ingenuo o directamente cínico hoy en día, es pensar que la Constitución fue pensada para permitir una democracia igualitaria a través de la cual la sociedad pudiese ejercer su autogobierno colectivo y en la cual, también, cada una de las personas pudiese, más allá de los conflictos inevitables, llevar adelante su plan de vida en un marco de igualdad de oportunidades, no dominación y libertad de la opresión de todo tipo. Nada más lejos. Cláusulas que exigían que el Presidente profese una religión específica, que solicitaban “evangelizar” a los pueblos originarios o que concentraban un poder inmenso y sin control en el Poder Ejecutivo resultaron frenos premeditados para el proyecto (histórico y contemporáneo) de una democracia inclusiva, igualdad política. La práctica constitucional sostenida en el tiempo no fue democrática. Tampoco fue constitucional porque el débil republicanismo fue interrumpido por una de las series más impresionantes de golpes de Estado.
La democracia no era un horizonte deseado en el Constitucionalismo de Siglo XIX. Los mestizos, los mulatos, los gauchos, los pueblos originarios, las mujeres, los criollos y pobres, eran una mayoría abrumadora que debía ser controlada, manipulada y excluida del sistema político, porque amenazaban el proceso modernizador, el proyecto de una Nación con sus ojos en los modelos europeos.
La generación que dictó la Constitución, por ese miedo hobbesiano a las mayorías, por el corte elitista de la política, consolidó una república en la que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes” y parece alertar a la ciudadanía cuando dice que toda “reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición” (Artículo 22, CN). Lejos de poder ser una democracia participativa, se proyectó una república aristocrática.
La Constitución construyó un modelo político cerrado a la sociedad, donde las élites y minorías selectas circulaban en el poder político, se apropiaban de recursos públicos y espacios de poder económico. A pesar de todo, ese modelo sigue existiendo en la Constitución. El artículo 2 sigue afirmando que el Estado “sostiene” (signifique lo que signifique) el culto católico apostólico romano, le exige a los futuros senadores 2000 pesos fuertes, diferencia la edad de éstos y los diputados, sigue “fomentando” la inmigración europea y -sobre todo- sigue concentrando mucho poder en pocas manos. A la vez, permite con límites muy imprecisos la suspensión de derechos elementales con estados de excepción y limita torpemente el poder de legislar a través de decretos del Poder Ejecutivo, en lugar de depositar la legislación y administración en un órgano más representativo y deliberativo, más inclusivo, en el cual la sociedad pueda realizar algún tipo de control.
3. Viejas prácticas, nuevas democracias. Si estudiamos nuestra historia de inestabilidad política y gobiernos de facto observamos que a lo largo del siglo XX se implantó una tradición de ausencia, debilidad y/o dependencia del Poder Legislativo y del Poder Judicial. Eso consolidó una práctica política especialmente concentrada en el Poder Ejecutivo y en sus facultades, sin límites institucionales y en clara violación del tibio republicanismo con el que se comprometía la primera constitución.
Esa historia de anomia, inestabilidad y violencia institucional en nuestra tradición política determinó la legislación más importante fuese dictada a través de decretos, en ese tiempo llamados decretos-leyes, y éstos fuesen elaborados por una persona o un grupo reducido de personas designados por el Poder Ejecutivo. El Congreso, mientras tanto, estaba clausurado o en “receso” indefinido. Esa tradición, si bien morigerada por la vuelta, en 1983, a la democracia y de los demás actores políticos-institucionales, no tuvo un corte definitivo con el fin de la dictadura. No puede resultar tan extraño: Las prácticas institucionales sostenidas en el tiempo condicionan a los nuevos actores institucionales y/o a las nuevas instituciones. Muchas de las políticas claves de los dos primeros gobiernos democráticos se concretaron legalmente por decretos de diferente índole (Plan Austral y Plan Bonex, por ejemplo). El Poder Ejecutivo, en ambos periodos (1983-1989 y 1989-1994/5), no estaba constitucionalmente autorizado a dictar decretos de necesidad y urgencia y/o decretos delegados. A pesar de ello, políticas fundamentales de ambos periodos presidenciales fueron establecidas a través del decreto en lugar de ser discutidas públicamente, consensuadas políticamente y sancionadas en una Ley en el Congreso. Recién a partir de 1994, los decretos delegados y decretos de necesidad y urgencia (DNU) serán incorporados en la Constitución y se establecerán sus límites retóricos y sus controles siempre posteriores.
La reforma constitucional de 1994 consolidó, en lugar de transformar, la práctica histórica que concentra poder en el Poder Ejecutivo, constitucionalizando lo que hasta ese momento era inconstitucional. Lo inconstitucional se volvió, así, constitucional. Esa reforma, producto del dudosamente democrático Pacto de Olivos y con el forzado acuerdo de los dos partidos mayoritarios, tuvo como explícito objetivo la “atenuación del presidencialismo” y “modernizar” la Constitución. Más allá de los objetivos explicitados en su momento, resulta evidente el fracaso de la reforma constitucional de 1994, y de sus protagonistas, en reducir la concentración del poder presidencial. Por el contrario, con la constitucionalización de los decretos y de otras facultades y prácticas, el presidencialismo argentino se ha consolidado constitucionalmente como un hiperpresidencialismo. La reforma del 94 reforzó la concentración de poderes y la impronta delegativa del presidencialismo, en lugar de atenuar o establecer contrapesos efectivos.
4. Presente imperfecto. Puede haber más responsabilidades en un sector que en otro, pero en rigor de verdad, la responsabilidad por el diseño institucional de los poderes y los flojos límites del Presidencialismo argentino es exclusivamente de la clase política que aprobó la nueva Constitución en 1994 (principalmente pactada fuera de la convención constituyente). Resulta muy extraño, que muchos de ellos, critiquen hoy ese diseño. No porque no sea criticable (en efecto, el problema es que el sistema es muy defectuoso, poco democrático, etc.), sino porque ellos son sus principales autores y los co-responsables de la debilidad y/o ineficiencia de los controles legislativos sobre el Poder Ejecutivo. La crítica se transforma en una autocrítica de una decisión, no equivocada o mal instrumentada, sino totalmente fría y deliberada, explícita, de excluir a la sociedad de las instituciones y limitar la democracia a un circuito muy cerrado.
La reforma de 1994 en sus promesas de profundizar y modernizar la democracia, no permitió una mejor democracia sino que fortaleció el hermetismo del sistema hacia la sociedad al mismo tiempo que aumentó su endogamia, sin vasos comunicantes sustantivos con la sociedad todavía ausente en la toma de decisiones. No hay espacio para la política mayoritaria y moderna en un sistema de poder como el actual. Por eso la política más intensa está en la calle, en la movilización social y en la autogestión horizontal de comunidades, no en el poder institucionalizado.
5. Más y mejor democracia. A más poder presidencial, usualmente podemos ver, más concentración de poder, más sensibilidad al lobby, más personalismo, más zigzag eleccionario, más crisis cíclicas, más corrupción, más potencial autoritarismo (en los estados de excepción), más canibalismo en la competencia política, más influencia del dinero, más elitismo en la toma de decisiones y más decisionismo. Más presidencialismo suele conllevar menos diálogo entre pares y negociación horizontal, menos transparencia, menos distribución del poder social, menos legitimidad, menos relevancia de los movimientos sociales, menos influencia de la sociedad sobre el sistema político, menos representación territorial, menos política y menos democracia.
Lo que debe pensarse es cómo expandir el campo político para la democracia, sin fortalecer instituciones personalistas y carismáticas como los Poderes Ejecutivos, sin ceder en la lucha de los factores que hacen que los poderes institucionales y económicos, los poderes fácticos (no electos), no pongan en jaque al mismo sistema democrático que con todas sus imperfecciones tanto costó esfuerzos colectivos y conquistas de generaciones.
Para transformar, para contrarrestar, esa tradición arraigada, se debe proyectar un complejo proceso popular, multisectorial, para cambiar las prácticas políticas y sociales, pensando en profundizar la democracia, abrir puertas a la participación mayoritaria, incluir a las mayorías marginadas social y políticamente, y obligar, con movilización y acciones colectivas, al sistema político a conceder más espacio y más poder efectivo a la sociedad en cada una de las instituciones.
*Lucas Arrimada es Profesor de Derecho Constitucional e Investigador Adscripto del Instituto de Investigaciones de la Facultad de Derecho (UBA-CONICET).
